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破解基层全科网格建设的实践困境
时间:2019/2/25 9:45:20 作者:吴兴智

    核心阅读

  作为网格化管理的升级版,全科网格在基层正得到越来越多的关注和应用。全科网格在维护社会治安、各类隐患排查、重点人员管控等基层治理的重点难点问题?#20808;?#24471;了较好成效,成为推动基层治理体系和治理能力现代化的重要载体。但囿于各种体制机制因素,全科网格建设在实践中仍然存在一些不容忽视的困境。对此,应实现在功能定位上,从全能型管理向综合型服务转变;在主体协同上,从外生型处置向内生型治理转变;在运行载体上,从技术型依赖向结构性整合转变;在队伍建设上,从粗放型配置向精准化管理转变。


  作为网格化管理的升级版,全科网格在基层正得到越来越多的关注和应用。通过整?#26174;?#20808;分散在各条线的计生员、安全员、信息员、食安员等的职能和资源、建立专职网格员队伍、规范信息流转和事项处置等方式,全科网格在维护社会治安、各类隐患排查、重点人员管控等基层治理的重点难点问题?#20808;?#24471;了较好成效,成为推动基层治理体系和治理能力现代化的重要载体。但囿于各种体制机制因素,全科网格建设在实践中仍然存在一些不容忽视的困境。探寻这些困境的深层缘由和破解之道,是进一步深化全科网格建设和推进基层治理现代化的必然要求。


  当前全科网格实践中的三个困境


  全科等于全能的功能困境。和传统网格化治理相比,全科网格的重要优势就在于重新梳理了网格任务清单,将计生员、安全员、信息员、食安员等的工作进行整合,形成“多员合一,一员多用”的格局,使基层有限的人力财力资源得到了高效利用。但由于缺乏刚性约束和制度规范,在任务层层叠?#37193;攏?#32593;格员除联?#31561;?#20247;、采集信息、政策宣传外,还普遍包括多个条管部门的诸如市容环卫、园林绿化、违章建筑、社会治安、消?#33098;?#20840;等十几类、上百项的综?#22799;?#23481;,?#32422;?#21508;种临时性、应急性任务。“全科网格”演变为“全能网格?#20445;?#36825;对网格员的业务素?#30465;?#24037;作能力、执法权限等来说,无疑都面临“小马拉大车”的困境。如一些消防、市场监管等下沉到网格的职能,因专业性和执法权限制,条线的监管力量仍需现场勘察与执法,导致重复?#25237;?#21644;资源浪?#36873;?#21516;时,由于缺乏行政管理体制变革,除急事要事的综合协调处置,条线各自为政的现象依然广泛存在,镇街与派驻力量的协同不到位,业务流与数据流没能有效同步,基层网格“看得见管不着”的问题无法根本解决。


  双向再行政化的制度困境。近年来,随着政府行政重心下移,基层治理的行政化倾向有愈发明显之势,并由此带来一系?#24418;?#39064;,其中最主要就是村(居)自治组织对上有余而对下不足、干部与群众之间沟通不畅隔阂?#30001;睢?#20840;科网格的出现,很大程?#22764;?#23601;是试图弥合基层行政化所带来的政社鸿沟,网格员承担起了本应由基层干部和社工承担的与群众沟通之责。可?#36816;担?#20840;科网格之所?#38405;?#21462;得明显成效,也正得益于这种沟通对于基层社会治理的重要价值。由此形成一个悖论,即全科网格成效愈明显,愈为村(居)自治组织专注于对上事务解除了后顾之忧,从而为其进一步行政化提供了制度空间。与此同时,全科网格作为政府治理功能的?#30001;歟?#22312;行政力量下沉过程中其社会控制的思维没有根本改变,一些地方的网格治理自身亦出?#20013;?#25919;化趋向,成为行政等?#30563;?#26500;中的衍生层。其结果是,自上而下行政化的任务指派?#25237;?#21592;是网格工作最核心的推动力量,?#29992;?#33258;治与参与网格公共事务的制度空间仍然相对有限。

  技术治理异化的?#21208;?#22256;境。以天眼视频监控、GPS定位、手机APP、大数据?#25945;?#31561;数字化、信息化的管理系统为技术支?#29275;?#25512;动社会治理的智能化和精细化,是全科网格建设的重要特征。技术治理的嵌入,大大优化了全科网格的信息采集流转?#32422;?#20840;流程管理和网格?#24049;?#31561;。但在实践中,技术治理的工具理性不同程度地异化为?#21208;?#26367;代,如网格?#24049;?#36807;于倚重信息技术的定量?#24049;耍?#37325;点在网格员轨迹、信息报送量、事件办结率,导致实践中一定程?#22764;?#20986;?#33267;恕?#34394;功”多“实功”少的形式主义问题。一是“人员空跑”。不少网格员只是按时下去简单转一圈、到任务点拍张照,上报的有效信息较少。有时因系统不稳定,网格员巡查轨迹没进入系统,不得不再次原路转一圈?#26376;?#36275;每日里程“量”的?#24049;恕?#20108;是“事件空转”。基层多?#32422;?#21333;事务为主,很多事务处理完毕后需再次经过信息录入、事件流转、办结回传等流程,?#26376;?#36275;“留痕”和“信息量”的要求。三是“信息过滤”。为不影响网格事件办结率,对于一时难以解决的事件,网格员一般?#25442;?#24405;入系统,村社(区)甚至镇街则予?#38405;?#35768;,双方形成策略性“默契”。这种“过滤”带来的系统“盲区?#20445;?#23548;致基于管理系统信息的数据分析和形势研判容易出现偏差。

  破解全科网格实践困境的基本思路


  基层全科网格建设,仅仅依靠外生性的行政力量下沉和技术嵌入,必然出现机制变革遭遇体制壁垒、工具理性替代价值理性的问题。破解全科网格实践困境,需要在更深层的价值理念和管理体制改革上有所突破。


  功能定位上,从全能型管理向综合型服务转变。在政府职能转型和放管服改革的基础上,坚持“全科不等于全能”“融合不等于替代”的原则,防止上级政府对基层政府随意的责任传递和形式主义绩效评估?#24418;?#35753;基层治理回归其本位职能。“服务”是全科网格得到群众认可、具有持久生命力的关键所在。应以综合性、服务性、兜底性为导向,明确和规范网格“管理”与“服务”职能定位,梳理、精简和整合各条线的工作事项,理清基层综治中心与综合服务中心的关系,理清网格与村居(社区)的职责边界,建立网格员的代办服务事项清单,促进网格工作与基层执法和公共服务工作的有机融合。


  主体协同上,从外生型处置向内生型治理转变。作为?#29992;?#32858;集的生活场所,社区的基本属性决定了在基层治理中?#29992;?#21442;与的核心作用。将协治与自治相结合,推动网格全科化向治理全员化拓展,激发基层社会内生活力,是全科网格建设的必由之路。应充分调动村居(社区)干部、党员、乡贤、新?#29992;?#31561;主体及各类基层组织的作用,建立制度化的?#29992;?#21442;与公共事务的渠道及空间,以此推动资源整合、部门联动、流程再造,保障基层自治功能有效释放。同时,从激发网格活力和增强网格治理能力的角度来看,当前需要加强网格的团队建设,整合网格队伍,强化联合巡查和执法力量建设,尤其是推动县(区)与镇街综治力量定时“入格?#20445;?#20174;而建立有效的网格横向和纵向的多主体协作机制。


  运行载体上,从技术型依赖向结构性整合转变。网格治理的设计初衷就是拓?#26500;?#23478;与社会联结通道,全面探知和及时解决各类社会问题。在这个过程中,应防止治理形式与问题本质之间的偏离,关键在于围绕问题解决而非技术运行来重新设计相关体制机制,以数据流倒逼业务流的整合,以业务流整?#29616;?#25512;条块间结构性整合。为此,需要根据实际的工作事项和流程推进系统开发和迭代,着力解决涉及多个职能部门的系统冲突和?#24739;?#23481;问题,加强网格信息数据的整体统筹和标准化建设,为综合信息?#25945;?#21644;各条线?#25945;?#30340;数据?#36234;?#21046;定相对统一的规范和标准,将碎片化的信息转化成集约、可用的数据。在此基础上,推进全科网格、公共服务与政务办事共享互通和无缝?#36234;櫻?#26368;终推动政府部门的功能?#21592;?#38761;和政社关系的系统性再造。


  队伍建设上,从粗放型配置向精准化管理转变。网格员队伍的整体素质和能力,直接影响了网格治理的实践绩效。应着眼改革?#21208;?#21644;需求变化,立足网格工作实?#23454;?#25972;?#24049;?#26426;制,改变过于倚重系统数据的?#24049;?#26041;式。重点强化群众对网格工作的评价?#24049;耍?#21152;大民生服务方面的权重。规范信息报送和现场巡查制度,设置不纳入“办结?#30465;笨己?#30340;“事件报备”模块,消除系统的信息“盲区?#20445;?#20197;?#24049;?#25351;?#24433;?#24341;导网格工作转型。依据各地差异制定和实施分类改革方案,不搞“一 刀?#23567;薄?#22312;基础较好、需求强烈的县(区)可建立专门负责网格员队伍运营的公益类社会组织或管理公司,破除网格员身份难题,实施政社(企)分开,完善政府购买服务机制,进一?#25945;?#21319;网格队伍的专业化与职业化水平。而对于基础偏弱、矛盾不突出的地区可考虑适?#28982;?#22522;本保留村社干部兼任网格员的做法,保证网格治理改革的稳步可?#20013;?#25512;进。

来源:学习时报
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